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综合评估法和经评审的最低投标价法适用范围比较研究

时间:2013-11-22 23:18来源:《招标采购管理》 作者:丁红伟 点击:
从2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》开始实施,经过10多年的时间,招标投标活动得到了极大的发展。通过对招标投标活动最基础的两种评标方法综合评估法和经评审的最低投标价法的使用情况、适用范围、以及优缺点比较研究,可以为我们在招标项目上选择合
 从2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》开始实施,经过10多年的时间,招标投标活动得到了极大的发展。通过对招标投标活动最基础的两种评标方法——综合评估法和经评审的最低投标价法的使用情况、适用范围、以及优缺点比较研究,可以为我们在招标项目上选择合适的评标方法提供有益的借鉴。

一、两种评标方法的相关规定
《招标投标法》从国家法律层面第一次提出了招标项目的评标要求,第四十四条规定:“中标人的投标应当符合下列条件之一:(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外”。
《评标委员会和评标方法暂行规定》(国家发展计划委员会等七部委令2001年第12号)第一次提出了评标方法的适用范围:“经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目;不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目,一般应当采用综合评估法进行评审”。
《工程建设项目货物招标投标办法》(国家发展和改革委员会等七部委令2005年第27号)第四十四条提出了货物招标两种评标办法的适用范围:“技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的货物,一般采用经评审的最低投标价法进行评标;技术复杂或技术规格、性能、制作工艺要求难以统一的货物,一般采用综合评估法进行评标”。
《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(建设部令2001年第89号)从国家法规层面第一次明确:“评标可以采用综合评估法、经评审的最低投标价法或者法律法规允许的其他评标方法。采用经评审的最低投标价法的,应当在投标文件能够满足招标文件实质性要求的投标人中,评审出投标价格最低的投标人,但投标价格低于其企业成本的除外”。

二、综合评估法和经评审的最低投标价法两种评标方法发展状况及原因分析
在《招标投标法》实施10多年的时间里,综合评估法得到了长足发展,而经评审的最低投标价法几乎到了弃用的程度。如,北京市建设工程施工招标几乎全部采用了综合评估法。北京市住房和城乡建设委员会颁发的《北京市建设工程施工综合定量评标办法》实施细则明确规定,“为了保证工程质量和安全,本市房屋建筑和市政工程一般均应采用综合评估法”。无独有偶,在民航等工程建设领域施工招标,也几乎采用了综合评估法。《民航专业工程标准施工招标文件》也特别强调,除经民航招投标行政监督部门备案同意外,民航专业工程项目均应采用综合评估法。
本应该双花齐放、共同发展两种评标方法,为什么会出现如此大差距呢,分析其原因,主要有以下几点:
1.经评审的最低投标价法理论上简单,但实际操作有难度且有风险
如,评标时评标委员会需要判定:投标人的低价是否合理?低价是否低于成本?判断低于成本的依据是否科学?判定方法是否令人信服?是否存在质量差、价格低的状况?
招标人在编制招标文件时要考虑:技术要求是否明确?工程量清单项目特征是否描述清晰?所采购的货物技术规格、性能、制作工艺有没有可比性?有没有技术或者其他漏洞被投标人找到?毕竟在提供的工程、服务和货物方面,投标人比招标人更专业。
招标人要考虑:评标程序是否具有可操作性?评标时间是否允许?随机抽取的评标人员是否有能力做出准确评审?
招标人及工程监管部门还要考虑:会不会存在恶意低价竞争?是否会出现低价中标、高价索赔的情况?低价中标后是否会偷工减料,形成质量、安全隐患?
2.综合评估法评审程序简单、操作容易
如,北京市建设工程施工招标采取的综合评估法其实是一种数学计算模型。由于一般项目采取资格预审方式,所以评标阶段仅评审技术标(施工组织)和经济标(投标报价)两部分。施工组织设计分值权重一般为30%~40%,投标报价权重一般为60%~70%。经济标得分仅跟投标总价有关,跟投标单价无关,仅评审投标总价,不需评审单价。评标基准价=有效评标价格的算术平均值,当有效投标人多于5家,评标基准价等于去掉一个最高报价和一个最低报价的评标价格算术平均值。有效评标价格为有效标(通过初步评审且技术标合格)的投标人的投标报价减去暂估价和暂列金额等非竞争因素的价格。投标人评标价格等于基准价的得100分,评标价格较基准价每上浮1%扣5分,每下浮1%扣3分,直到0分为止,中间用插入法计算。技术标(施工组织设计)评审项主要有施工进度计划、工程质量保证措施、安全防护文明施工、主要分部分项施工方案和技术措施以及冬雨季施工等,每个评审项赋予一定的分值,由全体评审专家独立评审打分,然后汇总后求平均值,再加上经济标的得分就是每个投标人的得分,最后按照得分的多少排序确定第一、二、三名中标候选人。
综合评估法的优点:一是综合评估法的适用范围很广,任何招标项目都可以采取综合评估法这种评审方式。二是评审简单、没有难度。因为经济标只评审总价,又是简单的加减乘除数学计算,所以经济标评审没有任何难度,打分很快,实行电子招投标后计算机直接计算出结果,连简单计算都省了。技术标就是按照评标成员个人感觉打分,所以简单易行,一个施工总承包标评标专家有效评标时间不超过3个小时。三是中间评标价格得满分,不鼓励高价和低价,所以投标人作出降价的动力不大,基本不会出现报价低于成本的情况,中标人一般利润比较丰厚,能够保证建设项目顺利实施下去。
3.对“但是投标价格低于成本的除外”适用范围理解有误
很多部门、很多人对《招标投标法》第四十一条理解有误,认为“但是投标价格低于成本的除外”是“(二)能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低”的后缀,即“但是投标价格低于成本的除外”只适用于第(二)条,不适用于第(一)条。其实从《招标投标法》第三十三条以及《招标投标法实施条例》第五十一条“否决投标的情形:(五)投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价”可以看出:投标价格不得低于成本是基本投标报价原则,与招标人采取何种评标办法无关,否则就是不正当竞争。
因此,那种采用经评审的最低投标价法需要核对投标报价是否低于成本、而采用综合评估法不需要核对投标报价是否低于成本的认识和做法都是错误的,在确定投标报价是否低于其成本方面两种评标方法应该是一致的。
4.招投标管理部门越权管理,对招标文件编制干涉过多
按照行政许可,招标过程和招标文件实行备案制,招标人作为招标项目的责任人,有权力选择科学的、适合招标项目特点的评标方法,招标文件只需向管理部门事后报告即可。但在很多地方和领域,招投标管理部门对招标文件实行审核制,招标文件的编写及评审必须按照主管部门、甚至某个具体经办人的理解执行,否则不予备案,招标无法进行。这样做法是对招标人权力的一种剥夺,也是经评审的最低投标价法推行不起来的主要原因。长此以往,没有人研究,推行也就更难。

三、综合评估法存在的问题
现在实施的综合评估法没有真正体现 “科学、择优”的评标活动原则,也与《招标投标法》提高经济效益的宗旨相违背。实施多年,呈现的弊端也越来越多:
1.招标流于形式,虽然程序合法,但是结果并不合理,不能让人服气
投标报价分值一般为60%~70%,设置权重过高,可以说投标报价基本上决定了评标结果。投标人既不是低价得高分,也不是高价得高分,而是中间报价得最高分。这其实是一种赌博式的评标方法,中不中标基本凭投标人的运气,无法体现管理水平高、成本低、竞争能力强的竞争导向,违背招标投标提高经济效益的宗旨。这其实也是我国建筑单位普遍管理水平低下、竞争能力弱的深层次原因。
2.容易造成串通投标
综合评估法经济标设置设想:基准价是由投标人的投标报价形成的,所以是不固定的,谁也无法把控。这样,投标人的中标几率为投标家数的几分之一。如北京地区施工项目多采用资格预审方式,入围单位一般为7家,所以每家单位的中标几率为七分之一。这种方法看起来公开、公平、公正,与招标原则一致。但是综合评估法经济标作为一种数学模型,又实施了多年,早已被投标人找到了解决的方法,那就是投标人串通投标。投标人联合起来,入围的单位越多,中标的几率越高,7家单位都入围了,那么就是百分之百中标。这种联合一般分两个阶段:第一个阶段是资格预审阶段,一个招标项目往往有几十家单位报名、领取文件,其实背后就是几家单位在操纵;另一个阶段是入围后的投标阶段,如果一个操纵团队入围的单位很少,而另一个团队入围单位较多,这个团队觉得中标无望,便有可能将投标资格卖给另一个团队,这就是买标、串标。由于中间价中标,中标人的利润丰厚,完全有能力支付串标的成本。这也是串标屡禁不止的深层次原因。
3.主观因素多,容易形成腐败
综合评估法由于制度缺陷,一般都需要资格预审,否则投标人过多,无法评标。资格预审由招标人代表、评标专家打分,招标人代表又受单位领导的委托,所以投标人往往通过做招标单位领导的工作达到入围目的,如果限制招标人的权力,投标人又会千方百计做评标专家的工作,因此招投标领域领导干预招投标活动、评标专家与投标人串通的事件层出不穷。
4.造成国有资产投资水平低下,资金使用效率低
综合评估法不鼓励投标人低价投标,因此投标价格普遍较高,不利于节约投资。
5.与政府提倡的建筑企业走出国门相矛盾
国际工程项目多采用最低价评标法,我们总采用综合评估法,不敢尝试最低价评标方法,水平就得不到提高,队伍也锻炼不了,国际竞争能力弱,始终走不出国门。

四、经评审的最低投标价法优势
1.体现科学、择优,与提高经济效益的招标宗旨相一致
在适用范围内采用经评审的最低投标价法,管理水平高、成本低、竞争能力强的单位中标,体现了科学、择优的评标活动原则,能够更好地实现提高经济效益的招标目的。
2.可以有效防止投标人串通投标
经评审的最低投标价中标,可以使串标失去效用。因为采取串标是需要成本,必然报价高,中标的可能性相应降低,所以采用经评审的最低价中标会有效防止串标。
在国家公布的多起招标违法事件中,发生在某省的一起事件特别引人注意。这起事件跟别的查处事件不同,是串标的投标人没有得手。之所以没有得手,关键是该招标项目采用了经评审的最低投标价法。7家入围单位,串标者搞定6家,但另一家拒不配合,导致串标的投标人不得不采取过激的手段去阻止这家单位投标。试想,如果采取综合评估法,经济标采用平均价法,即评标基准价等于去掉一个最高报价和一个最低报价的平均值,经济标以离基准价最接近得分最高。6家对1家,投标人基本上无需顾忌圈外的1家单位。有些招标项目,甚至招标人已经感觉到被串通投标了,但苦于不能采用最低价评标方式打破这种局面,只能眼睁睁看着国有资产流失。
3.制度透明,不容易产生腐败
最低投标价法,结果一目了然,人为干扰因素降到了最低。招标人代表、评标专家的作用不再是判定结果,而是回归到技术支持上,即判定投标人的技术条件能否满足招标文件的实质性要求,投标报价是否合理、是否有不平衡报价现象,是否要求投标人澄清或修正。投标人不再是忙着串标,而是把精力真正放在如何提高管理水平、降低成本、提高竞争能力上。

五、经评审最低投标价的技术条件已经具备
采用最低投标价法要解决三个问题:一是能否有可操作的科学的评判方法来判定投标报价是否低于投标人成本;二是评审是否很复杂,评审时间是否会很长;三是投标人低价中标后是否会偷工减料,恶意欠薪,造成建筑市场管理混乱。这三个条件随着工程量清单计价规范的实施、电子招投标的推行、信用评价体系的建立都变得简单起来。
1.推行建设工程工程量清单计价规范,使投标人按照招标人提供的工程量清单填报价格,项目编码、项目名称、项目特征及工程量都实现了统一。在统一的基础上,分析、比对投标人之间、投标人与标底(或控制价)之间的报价变得很清晰,从投标人提供的清单综合单价分析表也容易分析其单价组成是否合理、是否存在不平衡报价或恶意低价情况。
2. 实施电子招投标,不再用人工核对成百上千的分部分项工程量项目清单,也无需耗费大量的时间,电子招投标软件自动对比、核对,自动给出比对情况表,专家所做的工作就是分析、判断,这才是专家应该发挥作用的地方。
3.建立施工企业、项目经理信用评价体系,使得投标人不敢随意低价中标、恶意索赔,不敢偷工减料、降低质量和安全要求。如果这样做就会被列入黑名单,违规、失信企业或个人将没有立足之地。

六、结 论
评标活动遵循公平、公正、科学、择优的原则,每个项目都有最适合于自己的评标方法,从项目特点出发选择最有利于实现项目建设目标的评标方法是科学、择选原则的具体体现,对建设项目的实施具有重大意义。
不能简单地判断综合评估法和经评审的最低投标价法孰优孰劣。根据实践经验,综合评估法适用于价格不是考察重点、而投标人的方案、业绩、经验、人员是考察重点的项目,比如设计、监理类和技术复杂施工项目。而对于技术上没有特殊要求的施工招标项目或技术规格、性能、制作工艺要求统一的货物招标项目,经评审的最低投标价法比综合评估法更具有优势。
(责任编辑:admin)
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